野生動物是大自然的重要組成部分，是國家的寶貴財富。近年來，我國發(fā)生了一些虐待野生動物、不尊重野生動物內(nèi)在價值和必需福利的現(xiàn)象，一些國家重點保護(hù)的野生動物被餓死或者殺害，破壞了生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，既不利于維護(hù)社會公眾的人道情感，也不利于弘揚中華民族憐憫生命的傳統(tǒng)美德。
保護(hù)野生動物對于保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等都具有十分重要的意義。2016年7月2日，全國人大常委會高票表決通過《野生動物保護(hù)法》三審稿，新法將于2017年1月1日起施行。新法規(guī)定不得虐待野生動物，對待野生動物應(yīng)遵守社會公德，具有歷史意義，體現(xiàn)了我國生態(tài)文明建設(shè)的要求，同時也體現(xiàn)了中華文明法制化的與時俱進(jìn)。作為此次《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》修訂項目研究專家組總負(fù)責(zé)人，筆者談?wù)剬Ρ敬涡路ㄐ抻喌囊恍┫敕ǎ?/p>
《野生動物保護(hù)法》修改的難點是什么？
《野生動物保護(hù)法》的修訂，在一些熱點方面，各部門、各方面有不同的想法，有的甚至因存在不同的利益，爭論激烈。
一是“動物福利”一詞應(yīng)否進(jìn)入這部法律的問題。初稿的時候，在本人和其他環(huán)境保護(hù)專家的推動下，“動物福利”進(jìn)入了條文草稿里。后來動物保護(hù)人士之間出現(xiàn)了一些意見分歧，如有的動物保護(hù)人士說，《野生動物保護(hù)法》就是野生動物福利保護(hù)法，“動物福利”應(yīng)該入法；而有的動物保護(hù)人士則不同意，說“動物福利”是給人工控制下的野生動物的，會刺激野生動物的馴養(yǎng)繁殖，增加馴養(yǎng)繁殖現(xiàn)象，不利于野生動物的整體保護(hù)。后來，爭論來爭論去，還是沒有形成一致意見。盡管如此，《野生動物保護(hù)法》通過稿還是規(guī)定了野生動物福利保護(hù)的實質(zhì)性條款，如第二章“野生動物及其棲息地保護(hù)”規(guī)定棲息地的保護(hù)，實際上就是保護(hù)野外的野生動物的福利；第三章“野生動物管理”第26 條甚至規(guī)定了“并根據(jù)野生動物習(xí)性確保其具有必要的活動空間和生息繁衍、衛(wèi)生健康條件”等實質(zhì)性的保護(hù)要求。
二是可否利用野生動物的問題。現(xiàn)行《野生動物保護(hù)法》的立法目的之中，有“合理利用野生動物資源”的規(guī)定，基本方針中有“國家對野生動物實行……積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針”的規(guī)定。一些動物保護(hù)人士看了就不高興，認(rèn)為“利用”在條文中出現(xiàn)的次數(shù)太多，不適應(yīng)社會發(fā)展要求。其實，看一部法律是不是前進(jìn)，不要單純看某個字眼或者詞語出現(xiàn)了多少次。即使立法只規(guī)定一處“利用”，但里面如包括太多利用的內(nèi)容，也沒有什么進(jìn)步。立法是否進(jìn)步更主要地是看立法目的、基本理念、主要思想和制度構(gòu)建是不是前進(jìn)了。本次通過的修訂稿有很多進(jìn)步之處，如保護(hù)棲息地、對待野生動物不得違反社會公德、不得虐待野生動物等，實質(zhì)上大大加強了對野生動物的保護(hù)。一些動物保護(hù)人士特別在意“利用”出現(xiàn)了多少次，出現(xiàn)的多了，就說是“利用法”。筆者對此并不贊同。由于禁止對所有的野生動物進(jìn)行商業(yè)利用很困難，所有的國家都未做到，在筆者的建議之下，立法目的中的“合理利用野生動物資源”曾一度被修改為“規(guī)范利用野生動物資源”。規(guī)范是個中性詞，主要還是限制甚至禁止。但是，動物保護(hù)人士還是覺得不夠有力。
最后的處理結(jié)果是，其一，在立法目的之中就把包括“利用”的這一句拿掉了，變成拯救珍貴瀕危野生動物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；其二，把基本方針中的“積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用”改成“規(guī)范利用”。實事求是地說，從形式上看，通過稿中的“利用”一詞少多了，但是從內(nèi)容上看，目前野生動物的商業(yè)性人工繁育還沒有廢止，修改的內(nèi)容離動物保護(hù)人士的期望還有較大差距。例如，提出了分類管理的方法，對于人工繁育技術(shù)穩(wěn)定成熟的國家重點保護(hù)的野生動物品種，可以不作為野外物種來對待。言下之意，可能在一定程度上作為經(jīng)濟(jì)動物對待。這說明，立法是一個利益和價值逐漸平衡的過程，很多追求一下子還難以實現(xiàn)。
三是野生動物資源到底屬于誰所有的問題。有的說屬于國家所有；有的說不屬于國家所有，而屬于全社會甚至全人類所有。有的提出，“野生動物資源屬于國家所有”的規(guī)定，會促進(jìn)把野生動物作為資源進(jìn)行商業(yè)性利用，這不符合現(xiàn)代國家的發(fā)展要求。其實，這是現(xiàn)行法第三條規(guī)定的，立法修改時想予以保留。面對質(zhì)疑，有關(guān)機關(guān)的解釋是，野生動物資源屬于國家所有，指的物種資源，如遺傳資源。
《野生動物保護(hù)法》修改的亮點有哪些？
一是以生態(tài)文明為指導(dǎo)，將社會公德與依法保護(hù)野生動物相結(jié)合，認(rèn)可了實質(zhì)性的動物福利。
明確提出不得虐待野生動物，對待野生動物不得違反社會公德。在原來的《野生動物保護(hù)法》中，對虐待動物等一些違法社會公德的行為并沒有明確地加以限制和禁止，此次《野生動物保護(hù)法》修訂，在動物福利方面作出了如下具有歷史飛躍性的規(guī)定：
其一，在第26 條中，規(guī)定了實質(zhì)性的動物福利保護(hù)內(nèi)容：“人工繁育國家重點保護(hù)野生動物……根據(jù)野生動物習(xí)性確保其具有必要的活動空間和生息繁衍、衛(wèi)生健康條件，具備與其繁育目的、種類、發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)的場所、設(shè)施、技術(shù)，符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和防疫要求”。這條法規(guī)雖然沒有明確寫出“動物福利”這四個字，但是這種用實質(zhì)性規(guī)定來取代名義條款的做法，在轉(zhuǎn)型期，是非常明智之舉。等社會進(jìn)一步形成動物保護(hù)意識之后，再明確規(guī)定“動物福利”一詞，就是水到渠成的事情。
其二，第26 條中還明確規(guī)定“不得虐待野生動物”。禁止虐待動物這一規(guī)定早在清末時期京城的城市管理規(guī)定之中就已經(jīng)出現(xiàn)。民國時期，南京等地方也作了專門立法，并細(xì)化了虐待的具體情形。《野生動物保護(hù)法》修改，增設(shè)此規(guī)定，是我國反虐待動物史上的一個里程碑。其實，不得虐待動物就是最低層次的動物福利保護(hù)，此修改也是我國動物福利保護(hù)法史乃至世界動物福利保護(hù)法史上的一件大事。
其三，新修訂的《野生動物保護(hù)法》在第29 條中規(guī)定“利用野生動物及其制品的，應(yīng)當(dāng)以人工繁育種群為主，有利于野外種群養(yǎng)護(hù)，符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，尊重社會公德，遵守法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定?！边@為禁止殘忍地對待野生動物、殘忍地利用野生動物打下了法制基礎(chǔ)，是我國人道立法的重大進(jìn)步，是中華文化法制化的一大進(jìn)步。對待動物人道，必然促進(jìn)人與人之間的和諧。這些進(jìn)步，為國家下一步研究制定《反虐待動物法》奠定了基礎(chǔ)。
二是加強野生動物棲息地的保護(hù)。
在這方面，新修訂的《野生動物保護(hù)法》將第二章的標(biāo)題“野生動物保護(hù)”改為“野生動物及其棲息地保護(hù)”，實現(xiàn)了保護(hù)對象的全面性、系統(tǒng)性和相關(guān)性。如在制定規(guī)劃的時候，對野生動物棲息地、遷徙通道的影響要進(jìn)行論證；再如建設(shè)鐵路、橋梁等工程時，可能破壞一些野生動物的棲息地和遷徙通道，應(yīng)該采取一些補救的措施。為了保護(hù)野生動物棲息地，新法還規(guī)定國家林業(yè)行政主管部門要確定并發(fā)布野生動物重要棲息地名錄。另外，很多野生動物消失都與棲息地碎片化有關(guān)系，所以必須促進(jìn)野生動物棲息地的整體化。目前我國正在根據(jù)國家公園改革方案，研究國家公園立法，這對于整合自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、森林公園、野生動物保護(hù)棲息地等相關(guān)區(qū)域，是一個重要利好。
三是回歸科學(xué)，把“馴養(yǎng)繁殖”改為“人工繁育”。
因為一些野生動物是難以馴養(yǎng)的，所以與“馴養(yǎng)繁殖”相比較，“人工繁育”一詞要科學(xué)一些。為此，馴養(yǎng)繁殖許可證也改為了人工繁殖許可證。人工繁育分為公益性質(zhì)和商業(yè)性質(zhì)兩類，修訂后的法律對商業(yè)性人工繁育收緊了，采取名錄制。在收緊的同時好像又有點放寬，即對于技術(shù)成熟穩(wěn)定的一些國家重點保護(hù)野生動物品種，可以不按照野外野生動物的品種進(jìn)行管理。言下之意，可以按照特殊的經(jīng)濟(jì)動物來處理。在這一點修改上，目前分歧還是比較大。
四是限制和規(guī)范野生動物的利用。
其一，把現(xiàn)行法中方針里的“合理利用”改成了“規(guī)范利用”，即把“國家對野生動物實行加強資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針，鼓勵開展野生動物科學(xué)研究”改為“國家對野生動物實行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，鼓勵開展野生動物科學(xué)研究，培育公民保護(hù)野生動物的意識，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”。保護(hù)思路的修改，體現(xiàn)了立法對野生動物保護(hù)的生態(tài)效果、社會效果及全社會共治作用的重視。在具體規(guī)定上，如新法第30 條規(guī)定：“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點保護(hù)野生動物及其制品制作的食品，或者使用沒有合法來源證明的非國家重點保護(hù)野生動物及其制品制作的食品。禁止為食用非法購買國家重點保護(hù)的野生動物及其制品。”
其二，把“三有”動物的判定標(biāo)準(zhǔn)“有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價值”修改為“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值”。除掉了經(jīng)濟(jì)價值的判定標(biāo)準(zhǔn)，意味著利用野生動物會越來越規(guī)范，條件或者限制越來越嚴(yán)格，保護(hù)的野生動物品種可能越來越多，既體現(xiàn)了國家的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，也體現(xiàn)了公眾生態(tài)環(huán)境意識的提高。
五是重視對野生動物損害的補償。
野生動物傷人和毀壞財物的案子很多，對財產(chǎn)和人身傷害的補償，現(xiàn)行法僅規(guī)定“因保護(hù)國家和地方重點保護(hù)野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定”，而很多地方政府沒有錢，所以給予受害民眾的經(jīng)濟(jì)補償往往是不充分的。野生動物資源是屬于國家所有，國家所有的受保護(hù)的野生動物傷害了居民，居民自己承擔(dān)全部或者部分損失是不科學(xué)的。新法規(guī)定“有關(guān)地方人民政府可以推動保險機構(gòu)開展野生動物致害賠償保險業(yè)務(wù)”，通過保險制度來部分解決損害的補償。另外，新法還規(guī)定“有關(guān)地方人民政府采取預(yù)防、控制國家重點保護(hù)野生動物造成危害的措施以及實行補償所需經(jīng)費，由中央財政按照國家有關(guān)規(guī)定予以補助”，解決了地方資金緊缺和對損失補償不充分的現(xiàn)實問題。資金渠道解決了，有利于全社會形成保護(hù)野生動物的氛圍，促進(jìn)人與野生動物的和諧共處。
六是提出了各方面參與的制度和機制。
如規(guī)定國家鼓勵公民、法人和其他組織依法通過捐贈、資助、志愿服務(wù)等方式參與野生動物保護(hù)活動，支持野生動物保護(hù)公益事業(yè)；各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強野生動物保護(hù)的宣傳教育和科學(xué)知識普及工作，鼓勵和支持基層群眾性自治組織、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位、志愿者開展野生動物保護(hù)法律法規(guī)和保護(hù)知識的宣傳活動；教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)對學(xué)生進(jìn)行野生動物保護(hù)知識教育；新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展野生動物保護(hù)法律法規(guī)和保護(hù)知識的宣傳，對違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?？梢哉f，新的《野生動物保護(hù)法》是一個野生動物保護(hù)的共治法。
七是增加了違法行為的情形。
其一，不得提供違法交易的平臺，如“禁止網(wǎng)絡(luò)交易平臺、商品交易市場等交易場所，為違法出售、購買、利用野生動物及其制品或者禁止使用的獵捕工具提供交易服務(wù)。”
其二，不得違法生產(chǎn)和購買以動物為材料的食品，如“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點保護(hù)野生動物及其制品制作的食品，或者使用沒有合法來源證明的非國家重點保護(hù)野生動物及其制品制作的食品。禁止為食用非法購買國家重點保護(hù)的野生動物及其制品。”
其三，禁止一些廣告行為，如“禁止為出售、購買、利用野生動物或者禁止使用的獵捕工具發(fā)布廣告。禁止為違法出售、購買、利用野生動物制品發(fā)布廣告”。
其四，不得違法放生，如“任何組織和個人將野生動物放生至野外環(huán)境，應(yīng)當(dāng)選擇適合放生地野外生存的當(dāng)?shù)匚锓N，不得干擾當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ?、生產(chǎn)，避免對生態(tài)系統(tǒng)造成危害。隨意放生野生動物，造成他人人身、財產(chǎn)損害或者危害生態(tài)系統(tǒng)的，依法承擔(dān)法律責(zé)任”。
八是法律責(zé)任更加嚴(yán)厲。
其一，除了規(guī)定沒收違法所得外，還規(guī)定了按照貨值多少倍來處罰的措施，如有的罰款是野生動物貨值的1~5倍，有的是2~10倍，如“違反本法第十五條第三款規(guī)定，以收容救護(hù)為名買賣野生動物及其制品的，由縣級以上人民政府野生動物保護(hù)主管部門沒收野生動物及其制品、違法所得，并處野生動物及其制品價值二倍以上十倍以下的罰款”。
其二，立法修改結(jié)合了社會管理實際，引進(jìn)了誠信管理，如“將有關(guān)違法信息記入社會誠信檔案，向社會公布”。
其三，對失職瀆職的政府官員，規(guī)定了撤職、開除和引咎辭職等嚴(yán)厲的法律責(zé)任。如“野生動物保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門、機關(guān)不依法作出行政許可決定，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處或者不依法查處，或者有濫用職權(quán)等其他不依法履行職責(zé)的行為的，由本級人民政府或者上級人民政府有關(guān)部門、機關(guān)責(zé)令改正，對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”。這有利于有關(guān)部門依法行使其職責(zé)。
還有哪些需要進(jìn)一步加強，助力新法落地？
此次《野生動物保護(hù)法》修改，雖然過程曲折，但是結(jié)果很好，有很大的進(jìn)步。當(dāng)然也存在一些遺憾。遺憾是難免的，可以在以后的修訂中予以彌補。下一步，國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定實施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，制定或者定期修訂重點保護(hù)野生動物名錄、“三有”動物名錄、野生動物重要棲息地名錄和人工繁育國家重點保護(hù)野生動物名錄，并把如何促進(jìn)新法落地的規(guī)定實施好。
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